top of page
  • Centro para el Bien Común Global

Ecuador: unas elecciones en la tormenta de la inseguridad. ¿Qué desafíos aguardan?

Actualizado: 25 jun



SEPTIEMBRE 19, 2023


El momento electoral del “entre dos vueltas” marca la agenda política inmediata del Ecuador y pone a los dos candidatos finalistas en el ojo del huracán. Si bien el próximo 15 de octubre se definirá la próxima presidencia que estará en funciones hasta el 2025, el destino del país está lejos de definirse en esa fecha. Y es que, en estos últimos años, muchos acontecimientos -particularmente violentos- han inaugurado “primeras veces” y con ellos se han cruzado líneas rojas: coches bomba en comisarías policiales; masacres masivas en cárceles; tiroteos en barrios, centros comerciales y viviendas; pronunciamientos “oficiales” de líderes criminales; alcaldes, concejales, fiscales asesinados; y, por último y más impresionante, el magnicidio de una candidato a la presidencia, a plena luz del día, a pocos días de la primera vuelta electoral. A cualquiera de los dos candidatos les tocará encarar una agenda compleja, incierta, plagada de trampas, manejada por los hilos de los intereses tras bastidores que cada vez más aparecen como oscuros, opacos, difusos. Y en esa neblina, al pueblo elector le queda menos herramientas para poner un poco de luz y decidir -con su voto- las condiciones para su futuro. 

La violencia generalizada en el Ecuador, no solo por los hechos criminales de toda índole que se reportan cada día, sino también por el nivel de polarización política en el seno de la ciudadanía, hacen entrever un quiebre en múltiples escalas en el que la llamada “inseguridad”, como síntoma perceptivo, no es más que la punta del iceberg. 



Por tanto, imaginar los desafíos acerca de la seguridad a los que se enfrentarán cualquiera de los dos binomios en la carrera hacía Carondelet, no pueden pensarse solamente desde las soluciones inmediatas y sin tomar en cuenta algunas variables claves que deben apuntar a garantizar la vida democrática de un Estado y que, a todas luces, en este momento, están atrofiadas en el Ecuador. 



Bajo esta premisa, este artículo propone hacer una revisión de algunos puntos centrales de los marcos jurídico, teórico-conceptual y doctrinario que deberían marcan los pilares de la política de seguridad en el Ecuador y que no siempre se han aplicado. 



Recordando puntos fundamentales de esa base, intentaremos volver a diseñar un recorrido para contar con una determinación, para un futuro de mediano y largo plazo, de las principales amenazas, y riesgos que aquejan al país, elementos que marcarán los próximos desafíos para los gobernantes y tomadores de decisiones en el nivel estratégico. 



Un marco jurídico vanguardista: la Constitución de Montecristi (2008)



La premura, inmediatez e instrumentalización política y mediática que a menudo se hace del tema de seguridad, en cualquier parte del mundo, no permite siempre hacer visibles los detalles de la complejidad de abordar el tema, y menos de los marcos normativos que deben regular el papel del Estado y sus instancias en la esfera pública, buscando al mismo tiempo un equilibrio para garantizar, no solamente derechos y libertades, sino condiciones dignas para las poblaciones. 



En efecto, las condiciones de seguridad de una población no se limitan solamente a contar con bajos índices de delincuencia y criminalidad, sino que comportan múltiples elementos que permiten a las personas, dentro de una sociedad, a gozar de entornos favorables para su desarrollo vital, mental, físico e intelectual. 



El Ecuador, como cualquier otra nación, desde sus instituciones a lo largo de su vida republicana, ha diseñado y ajustado sus prioridades estratégicas en función de su entorno global y regional, en ocasiones respondiendo a ciertos intereses foráneos, en otras priorizando sus intereses nacionales. 



En cualquier caso, y para no entrar en el detalle de un recuento histórico del abordaje de la defensa y seguridad del Ecuador en el último siglo, nos detendremos a mirar cómo este tema ha sido encarado a la luz de la Constitución aprobada en el año 2008, como resultado de un clamor popular y fruto de largas discusiones de varios sectores sociales, colectivos, académicos y políticos de toda índole ideológica. 



Si bien la instalación de una Asamblea Constituyente para redactarla fue promovida bajo el periodo gubernamental de Rafael Correa (2007-2017), su confección fue plural, por tanto, se la debe leer como un instrumento que goza de amplio consenso y que recoge en gran parte la voz del mandante pueblo ecuatoriano. Bajo la premisa de esta Carta Constitucional legitima, revisar el entorno jurídico y conceptual del Ecuador en materia de seguridad, no carece de interés para ubicar los retos que se presentan hoy, pues aquello fue concebido en consonancia con las condiciones históricas, identitarias, culturales, políticas y sociales del pueblo del Ecuador.  



En ese marco, algunos juristas coinciden en que la Constitución ecuatoriana es vanguardista en varios aspectos y que se inscribe en una era de nuevo constitucionalismo que asocia la idea democrática de libertad política, las libertades positivas, de participación y de inclusión cultural. En esta se ha incorporado la noción del Buen Vivir que entrega un paraguas de garantías y protección de derechos, de libertad, de dignidad, y de transparencia del quehacer del Estado con sus mandantes.



En efecto, la Carta Magna como fruto del trabajo de la Asamblea Constituyente convocada por el pueblo ecuatoriano en el año 2007, mediante votación popular, nació en un momento de convergencia en que el Ecuador había sufrido un largo periodo de inestabilidad democrática con la sucesión de varios gobiernos con inconclusos mandatos. 



La necesidad de acoplar el mandato constitucional a un país cuyo contexto había cambiado, surgió como una demanda popular. En tal sentido, la Constitución de Montecristi ofreció un marco innovador, enfático en la garantía de derechos, planteando el reconocimiento de la diversidad cultural, incluso consagrando derechos a la naturaleza.



En este contexto jurídico, la mirada de un Estado en que los diversos sectores de responsabilidad funcionan transversal e integradamente, se vio plasmada en la búsqueda de una nueva dimensión conceptual de la seguridad, con una visión integral, que abandonaría en parte la importancia medular del Estado y privilegiaría más bien al ser humano, el ciudadano habitante de este Estado, como el centro de la preocupación de las instituciones. 



Es así que el contexto en que se erigieron los principios de la seguridad, está establecido en en la Constitución a través de sus artículos 3 y 147 que hablan de que “es deber primordial del Estado, garantizar, entre otros, la Seguridad Integral de sus habitantes” y que debe “velar por el mantenimiento de la soberanía, de la independencia del Estado, del orden jurídico y de la seguridad pública, y ejercer la dirección política de la defensa nacional” (Registro Oficial No 449 del 20 de Octubre 2008, 2008). 



En esta visión recae tanto en el Estado como en el ciudadano, la responsabilidad de la seguridad.  Es así como el artículo 393 menciona que:



El Estado garantizará la seguridad humana a través de políticas y acciones integradas, para asegurar la convivencia pacífica de las personas, promover una cultura de paz y prevenir las formas de violencia y discriminación y la comisión de infracciones y delitos. La planificación y aplicación de estas políticas se encargará a órganos especializados en los diferentes niveles de gobierno.” (Registro Oficial No 449 del 20 de Octubre 2008, 2008)



También, el artículo 83 habla que “Son deberes y responsabilidades de las ecuatorianas y los ecuatorianos, sin perjuicio de otros previstos en la Constitución y la ley” las siguientes acciones de los ciudadanos que coadyuvan a la acción estatal, como mencionadas en el artículo 83, especialmente en los siguientes literales:  


“3) Defender la integridad territorial del Ecuador y sus recursos naturales, 4) Colaborar en el mantenimiento de la paz y de la seguridad, 5) Respetar los derechos humanos y luchar por su cumplimiento, 6) Respetar los derechos de la naturaleza, preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo racional, sustentable y sostenible, 7) Promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular, conforme al buen vivir, 8) Administrar honradamente y con apego irrestricto a la ley el patrimonio público, y denunciar y combatir los actos de corrupción” (Registro Oficial No 449 del 20 de Octubre 2008, 2008)



Esa mirada integral, si bien aparecía, en el contexto del año 2008 como una posibilidad de cambio sistémico que generaría un empoderamiento de la ciudadanía en la construcción de una sociedad en que la articulación de los habitantes del país con el Estado sería completa, requeriría de un marco legal y de planificación que aterrizaría esa concepción. 



En respuesta a la necesidad de normar a la seguridad bajo un nuevo enfoque que rompería con la llamada Seguridad Nacional que se consideraba entonces como la representación un modelo caduco, y partiendo de los principios de la nueva Constitución, se publicó, en septiembre 2009, la Ley de Seguridad Pública y del Estado (LSPE), que pretendía enmarcar a la seguridad en una fórmula sistémica, articulada entre las distintas instancias para afrontar retos, amenazas de manera holística. 



Es así como, esta normativa planteó la necesidad de contar con un Sistema de Seguridad Integral “bajo una óptica civilista, dinámica y adecuada para el nuevo entorno geopolítico internacional” (Registro Oficial Suplemento 35 del 28 de septiembre 2009, 2009).Esta propuesta, que se empata en algunos de sus postulados con la Seguridad Humana, tomó algunos matices propios al Ecuador a la hora de precisarse en el marco normativo. 



Sobre esa base, se construyeron varias versiones de planificación de la seguridad del país, tomando como eje conceptual a la seguridad integral, y, por tanto, consolidando la política pública desde una mirada holística, en la que los objetivos estratégicos para el desarrollo del Estado estarían anclados a la Constitución, por un lado, y por los planes de desarrollo, por otro lado. 



En términos institucionales, la idea se vería materializada en la instauración de un ente rector de las políticas de seguridad, en rango de Ministerio Coordinador, y los esfuerzos encaminados a que las distintas instancias ejecutoras de la seguridad (Ministerios del interior, defensa, justicia; secretarias nacionales de gestión de riesgos, inteligencia) que alinearán sus políticas hacia objetivos comunes, respondiendo a lo decidido en el nivel estratégico. 



2018: punto de quiebre… y distinciones conceptuales: Colombia-Ecuador



El Ecuador históricamente fue testigo y víctima indirecta del conflicto interno que azotó a Colombia desde hace más de 50 años, y con más intensidad en los últimos 20 años, cuando ciertas columnas o frentes guerrilleros desarrollaron una relación cada vez más íntima con el narcotráfico. Sin duda uno de las mayores dificultades que ha tenido que enfrentar Ecuador en su frontera norte ha sido la ausencia del Estado colombiano en su franja fronteriza sur (Ordóñez, 2019).



​En aquel contexto, Ecuador se esforzó siempre en mantener una presencia militar en sus límites con Colombia.  Pese a no contar con  los suficientes servicios públicos como tal, suplía con sus Fuerzas Armadas muchos de los vacíos institucionales en esas zonas. Así es que los militares ecuatorianos son reconocidos por su vocación para el apoyo al desarrollo que les permitía cumplir con actividades más allá de sus funciones netamente militares. Su cercanía con el pueblo y su participación en tareas de educación, salud y otros temas sociales mantuvieron de alguna manera un statu quo que se traducía en una relativa seguridad y control para aquella población de las franajas fronterizas evitando que sea presa de las actividades de los grupos irregulares. Los grupos guerrilleros, especialmente la guerrilla de las FARC EP, utilizaban esas zonas fronterizas aledañas del lado del Ecuador para el reabastecimiento, descanso, salud, más no para el reclutamiento de personal. Por tanto, reinaba en esas zonas una tensa calma, una suerte de pacto de no agresión (Ordóñez, 2019).



Durante los diálogos que conducirían a la firma de la paz en 2016, algunos de los actores de la guerrilla ligados al narcotráfico que ya estaban resueltos a no acogerse al proceso de desmovilización, adelantaron acuerdos con grupos delincuenciales organizados (carteles) para proseguir con el negocio ilícito. Esto afectó particularmente de forma directa,  en el lado ecuatoriano, a la provincia de Esmeraldas por la cual pasaba un importante corredor de la droga que se producía en Colombia y cuyo flujo llegaba a puertos ecuatorianos como Manta y Guayaquil (Ordóñez 2019). 



Con la culminación del proceso de paz entre el Estado colombiano y la guerrilla de las FARC-EP en 2016, el Ecuador se vió más íntimamente inmiscuido en esa problemática ajena. Su incorporación como un actor clave dentro de la geopolítica del narcotráfico ya era una realidad.  



En ese contexto, el inicio del año 2018 marcó una clara ruptura en relación a la histórica situación que se había vivido en la frontera, pues por primera vez sucedieron atentados con explosivos en el territorio nacional y secuestros de civiles ecuatorianos, desafiando así no solamente a las autoridades de seguridad locales sino al Estado ecuatoriano en su conjunto (Ordóñez, 2019).



Esta crisis del 2018 puso de cara al Ecuador con una realidad cuyas aristas han desentrañado un nuevo escenario de seguridad que desde entonces no ha dejado de mutar a muy alta velocidad (Ordóñez, 2023). 



Y es que la realidad de Colombia, en términos doctrinarios enfrenta condiciones muy particulares. El Estado colombiano encara desde varias décadas lo que se denomina un conflicto armado no internacional o “conflicto armado interno” por las caracteristicas de las fuerzas que se enfrentan. Por un lado, fuerzas armadas regulares (Fuerzas Militares y Policía Nacional) contra, por el otro lado, Grupos Armados Organizados (GAO), y también los a Grupos Armados Organizados Residuales(GAOr). 



Estos grupos son reconocidos como tal porque cumplen de forma simultánea con las siguientes condiciones: se encuentran bajo la dirección de un mando responsable, ejercen sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas (Organización Mundial de las Naciones Unidas, 1977, pág. 88).  Se considera entonces que por dicha situación, en Colombia se aplica el Derecho Internacional Humanitario porque es evidente “la existencia de hostilidades abiertas entre fuerzas armadas dotadas de cierta organización” (Comité Internacional de la Cruz Roja CICR, 1998).



En este contexto, el tratamiento que da Colombia a estos Grupos Armados Organizados Residuales es el mismo que ha aplicado a los Grupos Armados Organizados y que se enmarca dentro de la categoría de conflicto armado no internacional y que permite de esa forma al Estado colombiano actuar con todo el peso de la fuerza, dentro del marco del Derecho Internacional Humanitario y respetando los principios de necesidad militar, distinción, proporcionalidad, limitación y humanidad.



Por su parte, Ecuador a diferencia de la vecina Colombia, y pese a enfrentar cada vez más altos niveles de violencia,  no vive un conflicto armado interno (no internacional) tal como lo define las Naciones Unidas, por tanto en el territorio ecuatoriano no se aplica el Derecho Internacional Humanitario que norma las conductas de las fuerzas de seguridad de un Estado en situación de conflicto. La denominación de GAO y GAOr se refiere específicamente a los grupos ligados a esta conflictividad interna. Esto lleva a descartar, en la doctrina ecuatoriana,  la denominación de Grupos Armados Organizados y Grupos Armados Organizados Residuales, como lo entiende Colombia. 



Como otro elemento distintivo, el marco legal ecuatoriano restringe el uso militar para el combate a grupos criminales, eso es una competencia netamente policial. Se carece de una ley que respalde a las Fuerzas Armadas para el uso progresivo y diferenciado de la fuerza, por tanto, el uso de la capacidad militar se puede aplicar en estado de excepción y en el caso de que la capacidad policial se vea rebasada. Esta capacidad se aplica de acuerdo a los “Principios Básicos sobre el empleo de la Fuerza y de armas de fuego por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley” de las Naciones Unidas, especialmente en su principio 9 que es la necesidad, legalidad, proporcionalidad y peligro real, inminente y factible. La aplicación de este principio no exime a los miembros de Fuerzas Armadas, a someterse a investigaciones para determinar si se han cumplido esos parámetros y por tanto, estar expuesto a la determinación de la ley.



Por otro lado, Ecuador, como adherente de la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional y sus protocolos, más conocida como Convención de Palermo del año 2000, reconoce el combate a la delincuencia transnacional organizada por lo que ese tipo penal existe a través del artículo 369 del Código Orgánico Integral Penal.



La delincuencia organizada y el crimen organizado



El Ecuador, como signatario de la Convención de Palermo está comprometido con la lucha contra la delincuencia organizada, por lo que adecuó su marco legal para este fin. Es así que menciona en el artículo 369 del Código Orgánico Integral Penal a la: 


Delincuencia Organizada.- La persona que mediante acuerdo o concertación forme un grupo estructurado de dos o más personas que, de forma permanente o reiterada, financien de cualquier forma, ejerzan el mando o dirección o planifiquen las actividades de una organización delictiva, con el propósito de cometer uno o más delitos sancionados con pena privativa de libertad de más de cinco años, que tenga como objetivo final la obtención de  beneficios económicos u otros de orden material, será sancionada con pena privativa de libertad de siete a diez años


En esencia, esta tipología se refiere al cometimiento de delitos que tengan una finalidad económica o material, pero en la cual no están directamente inmersos de otros hechos delictivos en desmedro de la dignidad o vida humana, ya que esos están tipificados de forma específica como el homicidio, la tortura, el secuestro, la violación, entre otros. 



Específicamente, la configuración de la delincuencia organizada consiste en la asociación de varios sujetos para realizar actividades ilícitas con el único afán de enriquecerse de manera ilegal. Para tal fin usan los delitos a su favor, en desmedro del Estado y sus recursos; en ciertas ocasiones traspasan las fronteras para llegar a sus objetivos; fomentan riqueza financiando otros delitos y asociándose de manera estratégica, geográfica y hasta política con el único objeto de continuar con las actividades en el tiempo;  integran sus ganancias mal habidas en la economía formal por medio del lavado de activos. Finalmente, lo esencial de su actividad se basa en el beneficio económico como su único fin. 



En el caso del crimen organizado, se lo categoriza como fenómeno, más no como un tipo penal ya que las actividades que están inmersas en éste pueden ser de distinto tipo penal. Sin embargo, encierra varias características específicas que lo definen, es así que, su carácter organizado deriva en el cometimiento de varios delitos de forma concurrente, además de que sus intereses son amenazantes. Entre otras condiciones específicas podemos citar que:  usan parte de sus ganancias para armarse; contratan criminales para ajustes de cuentas; en ciertos casos cometen actividades ilícitas fuera de sus fronteras; perpetran crímenes para enviar mensajes de temor, terror y manipulación tanto a autoridades como a la población en general; sus víctimas pagan con la vida; tienden a mimetizarse; cambian y mutan fácilmente; usan testaferros, entre otros. 



A la luz de la definición planteada y de acuerdo a las consideraciones antes expuestas en relación a la presencia de grupos delincuenciales en el Ecuador, se evidencia la presencia de los delitos tipificados en la Convención de Palermo y, a la vez, se determina que la denominación genérica de “Crimen Transnacional Organizado” se puede aplicar para la descripción del fenómeno presente en el que varias expresiones delincuenciales gravitan alrededor de hechos que se registran en el territorio ecuatoriano, ya que, cada vez más, grupos de personas actúan, asociando el tipo penal de delincuencia organizada como antes descrito y, a partir de esa asociación, incurren en otros delitos contra la vida. 



Marco doctrinario: Rol de las Fuerzas Armadas en la seguridad integral 



La misión de las Fuerzas Armadas del Ecuador está estipulada en el artículo 158 de la Constitución de la República: “(…) Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía e integridad territorial y, complementariamente, apoyar en la seguridad integral del Estado de conformidad con la ley.(…)” (Registro Oficial No 449 del 20 de Octubre 2008, 2008). Por tanto, la protección del territorio nacional de agresiones externas, es la tarea fundamental del ente militar. Sin embargo, el rol que se ha entregado a las Fuerzas Armadas en su participacion complementaria en la seguridad integral, ha tenido matices aleatorios que cabe tomar en cuenta. 



En efecto, la noción de “complementariedad” se planteó en primer instancia dentro de la Constitución del 2008,  como la de apoyo complementario a la Policía Nacional y se refería entonces a asuntos netamente de orden público, y en los casos en que la situación rebase la capacidad policial. La enmienda a la Constitución, en el año 2015, amplió el ámbito de esta complementariedad, sobre todo por el papel que ya venían cumpliendo las Fuerzas Armadas en otras actividades y que no estaban necesariamente relacionadas con el orden público. 



Estas actividades de apoyo, que implican el empleo de las Fuerzas, significan también el desarrollo de capacidades acordes a esas misiones adicionales, tales como equipamiento, adiestramiento, entrenamiento, entre otras,  que resultan ser muy distintas al emplearse para operaciones militares o para operaciones de apoyo a la seguridad interna. Por tanto la armonización  de la Constitución con la ley, era necesaria. 



Al mismo tiempo, y de acuerdo con la lectura de la realidad actual se toma en cuenta como otro elemento importante el hecho de que,  si bien la misión fundamental de las Fuerzas Armadas está volcada a la defensa del territorio, entre las hipótesis de futuros conflictos, no se visualizaban como los más probables a los interestatales, por tanto, se considera que  la preparación de las Fuerzas Armadas debe acoplarse a la preparación para enfrentar otro tipo de amenazas y riesgos.



El fenomeno delincuencial organizado se ha expandido por todo el territorio, en este caso las Fuerzas Armadas pueden únicamente intervenir apoyando al orden público, con medios limitados, pero en el que no pueden usar la máxima fuerza letal ya que no se trata de un conflicto interestatal, ni tampoco interno (no internacional) según los estándares de las convenciones internacionales. Una modificación al marco legal para extender estas atribuciones implicaría enmiendas constitucionales, que pondrían en entredicho el espíritu marcado en la Carta Magna. Este dilema se ha planteado ya y seguirá de actualidad para el gobierno entrante. 



Por otro lado, las Fuerzas Armadas siguen siendo requeridas en apoyo a otras instituciones del Estado (operativos aduaneros, mineros, hidrocarburíferos, tributarios) y son llamadas a intervenir en situaciones de crisis como eventos catastróficos naturales (terremotos, deslaves, erupciones volcánicas) o epidemias. Como tal, sus capacidades deben estar acordes a la atención de todas estas necesidades operativas, lo cual requiere planificarse adecuadamente para responder favorablemente.  



La experiencia reciente demuestra que ha existido una claridad parcial en esas definiciones, pues la inexistencia de una planeación contundente en el nivel estratégico, se tradujo en el debilitamiento del sistema de inteligencia en general y por ende en respuestas imprecisas e improvisadas para paliar a la decadente situación de seguridad que vive el país. 



El nuevo momento que vive entonces el país en este año 2023, marca algunas rupturas necesarias, a la luz de la evaluación de la labor institucional que se había inaugurado con la Constitución del año 2008, especialmente en los ámbitos de la seguridad y de la inteligencia, y que no cumplieron con las expectativas que se les atribuyó. En efecto, podemos adelantar que algunos de los cambios realizados hacen más de diez años, no obtuvieron los resultados deseados para el país, lo que obliga en este momento a un redireccionamiento importante. 



Amenazas y riesgos para el Ecuador



Según manifiesta el pensador brasileño Héctor Luis Saint Pierre, el concepto de amenaza como un “fenómeno perceptivo”, es una concepción sujeta a la aprehensión que uno tiene a ciertos eventos o a la posibilidad de ocurrencia de estos (Saint Pierre, 2017). La idea medular de este postulado reside en que la amenaza no es objetiva y que por lo tanto es imposible proponer una agenda común para combatirla pues entran en juego muchas especificidades.



En efecto, la amenaza se concibe desde el punto de vista del Estado que la percibe. Es por eso que el referido pensador brasileño señala que la construcción de la amenaza para un país, depende “de su historia, de su enclave geopolítico, de la característica de sus vecinos, de su proyección internacional, de sus vulnerabilidades y sus potencialidades y, más específicamente, de la calidad de la estructura de su defensa” (Saint Pierre, 2017). 



En tal sentido también se mide el alcance o magnitud de la amenaza en función de la “fortaleza del amenazador” y la “capacidad de defensa del amenazado”. La complejidad entonces, para conjugar estas variables y lograr una lectura más cercana a la realidad para identificar y clasificar las amenazas y riesgos y así poder diseñar posibles respuestas, requiere de un análisis profundo y minucioso (Saint Pierre, 2017). 



Por un lado, la identificación de las amenazas tiene que ver con el análisis de las situaciones reales, los fenómenos que están ocurriendo y la medición de sus impactos en el corto, mediano y largo plazo. Las amenazas, por tanto, son eventos que ya están afectando a un espacio y que conllevan consecuencias que son necesarias analizar para corregir o amenorar su ocurrencia. 



Por su parte, son considerados riesgos los eventos de alto impacto que no están ocurriendo al momento del análisis, pero que tienen una probabilidad de ocurrencia relativamente permanente. Es así que, de forma genérica, ejemplos de riesgos serían: las guerras, los desastres naturales a gran escala, las quiebras económicas, los golpes de Estado y los atentados terroristas a gran escala. Determinar los riesgos permite prever de forma objetiva los eventos más probables que pueden ocurrir en un espacio y en un tiempo determinado.



Es así como, al analizar un fenómeno determinado, se debe tener en cuenta la intensidad de sus efectos y consecuencias, y mientras más desarrollados estén los efectos y consecuencias, se podrá delimitar la intensidad de la amenaza. 



Puntos clave para la reflexión 



Una vez esbozado este amplio marco que marca los fundamentos para el diseño de una política y una planificación adecuada en términos de mediano y largo plazo, nos planteamos unos puntos centrales para la reflexión. 



Primero. En cuanto a la normativa constitucional y legal vigente, ¿son necesarios algunos cambios o ajustes?



El espíritu que atraviesa la Constitución del Ecuador, como lo hemos enunciado, engloba unas condiciones históricas en las que el pueblo ecuatoriano se reconoce, ya que rescata su identidad plurinacional y pone el acento sobre los valores que han caracterizado su quehacer político y social, es decir la convivencia pacífica, la búsqueda de consensos, el reconocimiento plural de su población, la valoración de su biodiversidad y el lugar otorgado al ser humano como actor principal de su desarrollo y futuro como nación. 



Adicionalmente, este espíritu también se enmarca en el entendimiento, desde una perspectiva global, de que el porvenir del planeta no es ajeno a un uso más consciente y medido de los recursos naturales.  Por ende, haberle otorgado derechos a la naturaleza se compagina con una visión prospectiva de protección del hábitat del ser humano para la garantía de sus condiciones futuras. 



En ese marco, a través del texto constitucional, está marcada la decisión de un pueblo soberano, tolerante, diverso y comprometido con el futuro del planeta, y que, pese a su historial de malos gobernantes, ha logrado consensuar un proyecto común.



Tal es la legitimidad y la defensa de su constitución que, pese a la alta incidencia actual del crimen organizado en el país, que el referéndum constitucional que propuso el presidente de la república Guillermo Lasso a inicios de este año 2023 registró un rechazo en todas sus proyecciones de enmiendas, incluso aquella pregunta más relacionada con la seguridad, sobre modificar la posibilidad de extradición de ecuatorianos en casos de delitos tipificados como delincuencia organizada. 



Este rechazo, además de ser un mensaje contundente del pueblo hacia el actual gobierno, denotó que el nudo crítico no se encuentra en la normativa vigente. Se evidencia que el problema reside en una mala gestión de la justicia, que a todas luces está carcomida por la corrupción, derivando así en una actividad arbitraria. 



Siendo así, el mayor problema apunta a una desconfianza de la ciudadanía en la administración de justicia, y a la puesta en duda de su independencia en relación con el poder central. 



La prioridad entonces debe inscribirse en una profunda reforma al sistema de justicia y probidad de sus funcionarios. Tal como lo apuntamos, la corrupción es la segunda amenaza que pesa en el diagnóstico de seguridad y que se debe resolver con prioridad. 



Para enfrentar aquella plaga, es necesaria una voluntad política importante, con la participación de veedores de la sociedad civil, es decir contrapoderes que puedan vigilar la debida gestión de lo público. 



Segundo. Como factor que ha alimentado las causas de la inseguridad, se han implementado medidas políticas, sociales y económicas en desmedro de la población, que no solamente provocaron el descontento general, sino que han agravado la desigualdad, y han acelerado la descomposición del tejido social. 



En efecto, las medidas que han precipitado la instalación de una agenda global neoliberal han sido evidentes con la aprobación y promulgación por ejemplo de la Ley de Reactivación Económica y la Ley para el Fomento Productivo, Atracción de inversiones y Generación Empleo (también denominada Ley Trole 3) en el año 2019, que puso en marcha la desregularización de la economía y la remisión tributaria para los grandes grupos económicos . 



En la misma línea, la firma de una carta de intención en marzo 2019 con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para el otorgamiento de 4 mil millones de dólares de crédito, bajo ciertas condiciones, derivarían en una pérdida simbólica de soberanía para el país. Para el año 2022, la deuda total del Ecuador alcanzaba el 56% de su PIB (LexLatin, 2023).



Aquello, que en la memoria colectiva encuentra similitudes con lo ocurrido en los años 90 con la imposición del Consenso de Washington, derivó en protestas populares contra las que el Estado respondería por la fuerza. 



Estas réplicas violentas contra la protesta social son las claras muestras de una pérdida de capacidad de diálogo y negociación del Estado, anulando su capacidad de garante de la seguridad de los habitantes y más bien siendo el actor de un uso desmedido de la fuerza. Esta forma de encarar la política de seguridad se ha visto evidenciada en otras medidas de corte más punitivo y securitizantes.



La priorización de la acción del Estado por la fuerza es la evidencia de su debilitamiento, pues mientras los servicios públicos se ven mermados y por ende el Estado pierde su presencia y su papel de regulador social, crecen las desigualdades, la pobreza y la exclusión, factores claves en la propagación de la inseguridad. 



Por tanto, es clave que el Estado consiga recuperar su capacidad de regulación de la economía a través de marcos legales que garantizan una justa redistribución fiscal e inversión en atención a garantizar los servicios públicos fundamentales. También es indispensable que el Estado sea el promotor de un diálogo privilegiado con la ciudadanía, sopesando el interés de la mayoría frente a demandas puntuales. 



Si bien, el Estado debe fomentar la inversión privada y estimular a las empresas para la creación de empleo, debe ser estricto en hacer cumplir las obligaciones tributarias y las normas laborales en protección de los trabajadores. 



Para eso, debe ejercer una presencia homogénea sobre el territorio, con servicios que no solamente estén ligados a la capacidad de su fuerza legítima como las instancias de fuerza pública (Policía, Fuerzas Armadas), sino también mediante iniciativas que busquen fortalecer la cohesión social, el tejido colectivo y solidario a partir de los ámbitos como la cultura, el deporte o el turismo. Desde luego, la presencia en atención social es básica y fundamental, pues la Constitución también reza sobre la garantía de servicios públicos de calidad como la salud y la educación. 



Tercero. Una vez que situamos el nudo problemático en el quehacer político, no podemos dejar de señalar que la pérdida de legitimidad a la institucionalidad del Estado ha ido en aumento en los últimos años. En efecto, los intentos por desviar o desvirtuar lo alcanzado en la Constitución, ha difuminado el camino hacía una planificación pública acorde con las prioridades de la población. 



En el tema específico de la seguridad, los últimos años han sido marcados por la implementación de políticas experimentales, tratando de adecuar el Ecuador a agendas continentales y desalineadas con las prioridades estratégicas nacionales y con varios de los preceptos recogidos en la Constitución. 



Así, en lugar de fortalecer el Estado en todas sus instancias, se redujo su rol regulador y se desmontó la concepción de gestión integral de seguridad, amenorando la institucionalidad encargada del diseño estratégico de la seguridad (desaparición del Ministerio Coordinador de Seguridad; incongruencias en el uso de la Secretaría Nacional de Inteligencia para fines políticos, desaparición del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, entre otras medidas). 



En paralelo, se orientaron los objetivos principales de la seguridad hacía conceptos caducos de la defensa territorial de la nación, reduciendo así su alcance al ámbito de la defensa y poniendo nuevamente al Estado como fin y no como actor de la garantía de la seguridad de los habitantes.  



Se hace urgente recuperar la confianza de los ciudadanos en la institucionalidad pública, activando una planificación ordenada y con objetivos acordes a lo que reza la Constitución, recobrando un equilibrio entre la importancia de proteger al Estado, sus recursos estratégicos y su territorio, y el bienestar de sus habitantes. 



En ese ámbito es indispensable entonces (re)componer un sistema nacional de inteligencia que responda a la necesidad de planificar y actualizar las prioridades estratégicas con un alcance temporal que rebase la coyuntura política y que se adecue a las realidades del entorno regional y global.  



En ese sentido, también debe volcarse a la identificación y actualización permanente de amenazas y riesgos para que, en concordancia con el marco jurídico y doctrinario, se oriente a la gestión prioritaria de las problemáticas que se determinen con alta incidencia, procurando así un uso más eficiente de los recursos públicos de los entes ejecutores. 



Aquello también debe abonar en identificar con mayor precisión el curso que tomarán a futuro los fenómenos que afectan a la seguridad en aras de anticipar los efectos, con mayor eficiencia y a partir de la acción preventiva del Estado. 



Como ejemplos concretos, actualmente los esfuerzos deberían orientarse a desvelar la forma en que el mercado de las drogas retroalimenta el sistema financiero nacional y por ende deriva en un potente nexo entre ciertos políticos, aparatos públicos como el sistema carcelario y judicial, con la criminalidad.



También se hace necesario evaluar con alcances a largo plazo, el impacto de la explotación de los recursos naturales, de forma legal a través de concesiones petroleras y mineras, así como de forma ilegal. 



Parece urgente hacer una evaluación de la política de drogas en el país, que se ha acogido a modelos foráneos con resultados a todas luces muy parciales tanto en el control del tráfico (Ordóñez, 2023), cuanto en el tratamiento del consumo en términos de salud pública. Para aquello es necesario idear estrategias alternativas que no impliquen únicamente el combate mediante la fuerza pública, sino que impliquen la recuperación de un tejido social que por sus condiciones de precariedad haya sido presa de la delincuencia o de la economía informal y sumergida. 



A modo de cierre



Muchas de las recetas aplicadas en Ecuador en los últimos 20 años han tenido su dosis de fracaso, pues tanto el progresisimo del siglo XXI con su corolario de megainversiones en el gasto público para saciar sus ansias de corrupción, cuanto el modelo ultraliberal con su resultado de abandono del Estado y destrucción del tejido social, han sido los artífices de lo que hoy enfrenta Ecuador en un marco global en la que el crimen se ha transnacionalizado. 



Los desafíos a enfrentar son grandes y complejos, pero podemos deducir que sí existe un marco constitucional y una estructura institucional que bajo una gestión decidida podría apostar a enderezar una situación que a primera vista parece caótica e irresoluble. 



Lo presentado en este texto no se quiere exhaustivo y solo pretende recordar algunos pilares sobre los que se podría erigir caminos de esperanza y construcción de futuro. Es deber y responsabilidad también de la sociedad civil de hacer escuchar su voz y reivindicar y defender lo consignado en la Carta Magna por lo que, a más de exigir al Estado mediante el próximo gobierno a trabajar para el bien común, también es deber del pueblo ser el veedor y constructor de su destino. 



Trabajos citados

  • Comité Internacional de la Cruz Roja CICR. (1998). Comentario al Protocolo adicional II a los Convenios de Ginebra de 1949.

  • Diario El Comercio. (21 de marzo de 2019). Carta de intención del FMI tiene 6 pilares. El Comercio.

  • Jordán, J. (2013). Manual de Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional. Madrid: Ediciones Plaza y Valdés.

  • LexLatin. (27 de junio de 2023). Lex Latin. Obtenido de https://lexlatin.com/reportajes/ecuador-mejora-perfil-de-deuda

  • Ordóñez, M. D. (12 de septiembre de 2019). Frontera Ecuador-Colombia en tiempos de post acuerdo de paz ola construcci—n de nuevos escenarios de conflicto . Trabajo de Fin de Máster. Programa Máster "América Latina y la Unión Europea. Una cooperación estratégica". Alcalá de Henares, Madrid, España: Universidad de Alcalá.

  • Ordóñez, M. D. (2023). Múltiples facetas del despojo. El caso ecuatoriano. Pensamiento Estratégico- ADEMIC Volúmen 3 No 1, 27-37.

  • Organización de Estados Americanos . (Octubre de 2003). Declaración sobre Seguridad de las Américas. México.

  • Organización Mundial de las Naciones Unidas. (1977). Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949. Protocolo Adicional II de 1977.

  • Registro Oficial No 449 del 20 de Octubre 2008. (20 de Octubre de 2008). Constitución de la República del Ecuador. Quito, Ecuador: Registro Oficial.

  • Registro Oficial Suplemento 35 del 28 de septiembre 2009. (28 de Octubre de 2009). Ley de Seguridad Pública y del Estado . Quito, Ecuador: Registro Oficial .

  • Rivera, F. (2011). La inteligencia ecuatoriana: tradiciones, cambios y perspectivas. En F. Rivera, Inteligencia Estratégica y Prospectiva. Quito: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.

  • Saint Pierre, H. L. (2017). Amenaza, concepto, clasificación y proceso de secutirización. En U. d. Armadas, Amenazas globales. Consecuencias locales. Retos para la inteligencia estratégica actual (págs. 7-30). Sangolqui: ESPE.

  • Salgado, W. (2018). Paquetazo para “toda una vida” en el proyecto de Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo y Estabilidad y Equilibrio Fiscal. Ecuador Debate , 8-23.


Autora:


María Dolores Ordóñez



  • Investigadora en formación del Instituto Universitario de Investigación en Estudios Latinoamericanos (IELAT) de la Universidad de Alcalá (Madrid- España), en cotutela internacional con la Universidad Jean Jaurès (Toulouse- Francia).

  • Máster en “América Latina y la Unión Europea: una cooperación estratégica (Universidad de Alcalá- Universidad de Toulouse).

  • Magister en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Andina Simón Bolívar, (Quito-Ecuador). Licenciada en Ciencias de la Información y Comunicación por la Universidad Paris 3 Sorbonne (Paris- Francia).

15 visualizaciones

Entradas Recientes

Ver todo

コメント


bottom of page